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政策直击如何破解养老地产发展痛点

2019-01-11 20:53:36

2015年,中国60岁以上老龄人口已达2.22亿,占总人口比重为16.1%。据预测,本世纪中叶中国老年人口数量将达到峰值,超过4亿,老龄化程度正逐步加深,养老产业发展前景可观。

2013年以来,与养老地产直接相关的产业支持政策发布逐渐密集,这些政策涉及哪些方面?如何指导实践?它们对企业带来哪些影响?养老产业发展趋势及政策盲点又是如何?本文将对养老产业政策特点、养老地产涉及的土地和资金重磅政策进行详细梳理与解读,以期回答上述问题。

(注:正文所用图片来自“中国指数研究院综合整理”)

一|养老产业政策特点:利好政策出台密度加大,关键问题尚未完全破解

2013年以来,养老产业扶持政策频出,解决实操问题的政策措施尚待进一步落实。随着我国人口老龄化不断加剧,中央和地方陆续出台多项养老产业扶持政策,据中国指数研究院不完全统计,2013年以来,仅中央及各部委出台的养老产业扶持政策就多达40余项,涉及土地、资金、人才、医养、保险等多方面。虽然利好政策频出,但实际操作中制约养老产业发展的瓶颈问题尚未完全破解,政策体系尚需进一步完善。

图:2010年以来中央及各部委出台养老地产相关重要政策及政策特点一览

二|土地:“养老产业”专属用地缺失

用地性质:顶层设计有待突破,需“养老产业”专属用地分类

养老用地规范性质为“养老服务设施用地”,属“医卫慈善用地”。近几年来我国就养老设施用地多次发文,其中代表意义的为2014年国土部出台的《养老服务设施用地指导意见》,首次界定了养老服务设施的用地范围和用地性质,将养老用地明确规范为“养老服务设施用地”,属于土地用途分类中的“医卫慈善用地”,其他用地中只能配套建设养老服务设施用房,并分摊相应的土地面积。

表:2013年以来中央及各部委出台的主要养老用地政策

虽然国土资源部及部分省市明确提出养老服务设施用地要纳入供应计划、单列用地指标,但目前出台的土地分类相关法规中,仍未制定“养老产业”的专属用地分类。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出台相应政策,并在供地计划中单列养老服务设施用地指标,推出相应土地。以北京为例:从首次单独列项,到混合配建供地模式,可谓超前发展,是近几年地方对养老用地政策推动性和代表意义的城市。

图:2013年以来北京养老服务设施用地供地政策及企业拿地情况举例

供地来源:加大盘活存量用地,减少增量用地

2016年国土部发布的《关于下达〈2016年全国土地利用计划〉的通知》中明确逐步减少新增建设占用耕地,加大盘活存量用地和补充耕地。

图:养老设施主要用地来源

目前,直接将存量用地转为养老用地有四类渠道,如上图所示,一类是目前应用多的,其主要的障碍是改造技术和改造成本过高;二类的关键问题在于商品房开发用地取得成本较高,转为养老用地后重新核定地价及土地差价部分的处理尚未有明确规定;三类如何处理改变土地用途及相应土地差价问题方面尚未有明确规定;四类由于取得成本低、土地供应量大,未来养老地产企业可适当考虑。

供地方式:以划拨、租赁、协议或公开出让为主

养老设施用地供地方式与机构性质密不可分。根据2014年国土部《养老服务设施用地指导意见》,国有建设用地,对于非营利性养老机构,可以采取划拨方式供地;对于营利性养老机构,以租赁方式为主,可以协议或者公开出让。集体建设用地,可用于集体经济组织为其内部成员兴办非营利性养老服务设施,而民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构亦可以依法使用农民集体所有的土地。

表:2013年以来部分养老设施用地成交情况

结合地方养老用地的供地方式和企业拿地案例来看,现有的养老用地供地方式优劣势各有不同:

划拨方式是各类供地中成本、条件严的。此类用地多被政府部门取得,真正的社会服务机构很难获取,大大的限制了资本的进入。

租赁方式是国土部重点鼓励的供地方式。租赁方式虽大幅降低建设成本,但政策对于供地的租期、租金、支付方式等实际问题仍未明确,有待进一步完善。

出让方式是当前民办营利性养老机构获取土地的主要方式。虽然增加了项目建设成本,但也使住宅或商业用地获得土地抵押贷款、产权销售成为可能。从上表中能明显看出,受2014年国土部出台《养老服务设施用地指导意见》影响,2014年以来出让的养老设施用地逐渐增多。

三|资金:地少价高、重“养老”、回报周期长等因素致企业资金压力加大

前期土地开发、适老化设计、养老服务运营均需重金投入

前期土地开发:养老地产供地量少且地价高,导致土地开发成本成为企业重金投入领域。外加养老产业专属用地类别缺失,导致租地做养老存在缺少抵押物等问题,住宅、商业性质用地做养老土地成本非常高。

项目建设及配套:养老地产由重“地产”转向重“服务”,服务设施的投入成本在整个项目中所占比重逐渐加大,而且床位设施的高额成本与政府现有补贴仍存较大差距。

后期运营:养老设施维护、服务运营相比普通地产资金投入更高。尤其是商业运营,非营利性养老机构虽获得相关补贴及税费优惠,但其必须按照民政部规定的低额收费标准执行;营利性养老机构虽收费不受限制,但其享受的补贴少。

政府补贴仅为补充,企业需寻多元化融资渠道

多项政策措施为养老产业发展营造良好金融政策环境。继2013年国务院对养老服务业的金融政策做出重要指引之后,2015年,多项政策引导更为明确,2016年《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》强调加强多层次、多元化的融资渠道、加快保险产品创新等。但从目前落实情况来看,仍需在养老金融政策细则或相关法律和政策方面予以配套支持。

表:2013年以来养老地产资金相关重要政策

目前,政策引导的主要资金渠道总结如下:

图:养老地产主要资金来源

政府补贴:机构性质和地方经济发达程度影响补贴方式。政策扶持方面,当前已有多种补贴方式。但机构性质不同和地方经济发达程度不同,补贴方式差别较大。公办和民办非养老机构补贴更多,经济发达地区补贴力度更大。

银行贷款:银行产品和条件限制,民办养老机构贷款受限多、难度大。虽然2016年国家出台《开发性金融支持社会养老服务体系建设实施意见》,支持国家开发银行推出针对养老项目的低息贷款,但目前民办养老机构仍很难获得低息贷款,政策落地仍需推进。从地方层面,能够获取银行贷款的主体有三个特点:

图:养老机构贷款主体特点

专业债券:政策红利助推债券市场快速发展。2015年专门制定《养老产业专项债券发行指引》,在企业债券分类管理、企业债券预审权下放、鼓励企业债券融资方式创新等方面均存在政策利好,企业债券市场发展迅猛。于企业而言,未来发行养老产业专项债券将是一个解决资金压力的良好渠道。

上市资金:推动符合条件的养老服务企业上市融资将有效解决民办养老融资难问题。2016年,《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》中明确提出推动符合条件的养老服务企业上市融资。在政策指引下,通过上市筹集项目发展资金或通过被收购获取上市企业资金支持,目前都是可选之路,但这两种渠道,对于企业的门槛限制仍然较高。

产业基金:中央、地方、金融机构等积极投入,为投资者布局养老产业提供机会。中央层面,2015年,发改委已成立一家针对大健康产业的国有基金,通过申请,能快和额度的进行融资。地方层面,2015年8月,湖南成立全国首只省级政府引导型健康养老产业投资基金——湖南健康养老产业投资基金。金融机构层面,2016年《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》发布之后,中欧养老产业基金随即发行,聚焦于养老产业链中的上市公司。

信托投资基金(REITs):国外养老产业资本市场的生力军,国内正在起步。2016年,《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》指出鼓励信托公司利用信托制度优势,积极开发各类附带养老保障的信托产品。2015年6月,万达联手快钱公司发起“稳赚1号”和万科联手鹏华基金发起国内公募REITs,使得国内公募基金的投资标的范围拓宽至房地产。2016年,诚和敬为解决东坝单店养老机构的融资问题,也与信托公司及银行共同研发消费信托产品。

PPP模式:政府关系、盈利难是该模式存在的主要风险。2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》赋予地方政府适度举债融资权限。随后,各部委相继出台配套政策法规文件,并推出试点项目,PPP模式全面升温并被引入社会建设与治理的各个领域。批PPP项目中,有38个养老服务类项目在列,总投资超200亿。PPP模式运用政府及企业各方资金,很大程度上解决了养老产业巨大的资金缺口。但民办养老机构投资如何把握与政府的关系,如何解决盈利难问题,都是PPP模式的风险所在。

综上所述,于政策而言,让养老地产企业真正享受到政策红利的细化政策有待落实,且政策若能突破区域、经济等因素限制,缩小执行标准差别,将助于企业对于商业模式的复制。于企业而言,政府补贴仅能缓解部分资金压力,不能从根本解决资金问题,通过多渠道的融资方式获得所需资金更为重要,养老机构需根据自身情况选择合适的融资方式。

四|趋势与展望:顶层设计待完善,地方政策先行值得期待

中央政策法规顶层设计尚待完善。土地方面,制定“养老产业”的专属用地分类,解除医卫慈善用地无法贷款抵押等融资限制,地方应逐步将养老设施用地纳入供地计划;可以针对开发商配套公益性养护设施的项目,提供一定的划拨用地。政策优惠方面,解除对民办养老机构营利属性的限制,使营利性养老机构享受更多非营利性养老机构的政策支持,解决企业融资难等问题,增强社会资本参与养老企业的信心和积极性。

地方政策先行值得期待。从2016年6月京津冀三地民政部签署《京津冀养老工作协同发展合作协议(年)》和2016年北京即将出台的《促进养老产业发展的实施意见》来看,分别将政策核心落脚于破除异地医养结合障碍和解决土地问题。由此可以看出,一些困扰养老产业发展的政策正在尝试落地,助力企业进入养老产业发展。地方政策先行,一方面对于国内其他区域和城市起到示范和推动作用;另一方面,养老地产企业可以重点布局政策优先推行的地区。

民办营利性企业与资本结合,民办非营利性企业向营利性企业转型或成趋势。2016年以来,宜华健康并购亲和源、光大控股汇晨、中金瑞华控股夕悦,由此可以看出,营利性养老企业受困于融资难问题,已开始选择与资本联姻,未来这种结合或将成为一种趋势。另外,由于政策补贴力度不够或受限,民办非营利性养老机构多以自有资金勉强经营,目前国内已有不少民办非营利性养老企业,正在向市场化、企业化运作转型,将关注点由政府优惠补贴转向市场,深挖管理模式、创新商业模式,突破融资限制。

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